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Ivanir Corgosinho: Minas pede socorro! Por um plano de recuperação do estado

Ivanir Corgosinho

O orçamento do governo mineiro para o ano passado previa um de R$ 16,2 bilhões. Quando Fernando Pimentel chegou ao governo estadual em 2014, o deficit orçamentário era de R$ 7,3 bilhões, aproximadamente. O que significa isso? Significa que o Estado vem gastando muito mais do que arrecada e isso ocorre porque as despesas têm aumentado mais do que as receitas. O texto do orçamento do estado para 2021 estimava uma arrecadação de R$ 105,7 bilhões contra uma despesa de ante R$ 121,9 bilhões.

Compreender as razões das dificuldades para se assegurar o financiamento sustentável do Estado não é uma tarefa menor. Mas, infelizmente, é pouco compreendida.. Como alertou o economista José Prata de Araújo em texto recente, “os governos estaduais que se sucedem fazem uma politização ‘rasteira’ desta questão e jogam a culpa pela deterioração fiscal nos governos anteriores. É como se a crise fiscal de Minas se resumisse a uma questão ‘de gestão’, de ‘competência administrativa’, e não fosse resultado de desequilíbrios de difícil solução”.

Entre as variáveis capazes de que explicar a crise orçamentária e financeira do Estado, as mais salientes são, a meu ver:

O EXPLOSIVO CRESCIMENTO DA DÍVIDA PÚBLICA – O processo de endividamento do Estado de Minas Gerais vem de longa data. Os registros históricos dão conta de pedidos de crédito feitos pela Província das Minas Gerais ao mercado já no século XIX. Nos anos seguintes, Minas Gerais continuou a recorrer fortemente ao mercado, tanto externo quanto interno, na busca de crédito que financiasse seu desenvolvimento. Com a crise financeira do começo da década de 1980, a evolução da dívida disparou, crescendo a uma absurda taxa de 610,8% entre os anos de 1982 e 1998.

Um acordo entre os entes da federação permitiu que, em 1997, durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, fosse aprovada a lei 9.496 que estabeleceu critérios para a consolidação, a assunção e o refinanciamento, pela União, da dívida pública mobiliária e outras que, até então eram de responsabilidade dos Estados e do Distrito Federal.

O custo dessa negociação para Minas Gerais foi altíssimo. Em 1996, o governador Eduardo Azeredo (PSDB) assinou o protocolo de intenções com o Governo Federal comprometendo-se com os seguintes objetivos, dentre outros: a) assegurar o comprometimento de 13% da Receita Líquida Real para pagamento dos encargos da dívida; b) privatizar o Banco do Estado de Minas Gerais – BEMGE e o CREDIREAL; c) liquidar a Caixa Econômica do Estado de Minas Gerais – MINASCAIXA. Ou seja, em troca de condições mais favoráveis para pagar sua dívida, o Estado abria mão de seu sistema bancário (sobrou apenas o BDMG) principal instrumento para intervenção no mercado, indução do desenvolvimento e melhoria da própria arrecadação.

Boa parte dos analistas financeiros avalia que, apesar de tudo, a renegociação significou um alívio para os Estados pois permitiu o alongamento do perfil das dívidas e seu pagamento em parcelas mensais limitadas a 13% da Receita Líquida Real, pelo prazo de até 30 anos, com pagamentos calculados com base na variação do IGP-DI (Índice Geral de Preços — Disponibilidade Interna), formulado pela Fundação Getúlio Vargas, como indexador da dívida, mais juros pré-fixados de 6% a 9% (7,5% no caso de Minas) ao ano – taxas bem mais baixas do que as então disponíveis aos estados no mercado. O acordo, além disso, previu a possibilidade de refinanciamento, em até 10 anos, de eventuais resíduos existentes no final do período.

É preciso observar, entretanto, que taxas de juros de 7,5% ao ano, mais o comprometimento de 13% das receitas com o pagamento das mensalidades, levaria uma situação de aperto no caso de receitas baixas. Tanto assim que o governador Itamar Franco (PMDB) chegou a decretar por “absoluta falta de dinheiro”, a moratória por 90 dias do pagamento dos acordos financeiros) em 1999. Na época, o governo mineiro empenhava mensalmente cerca de R$ 80 milhões (12,5% da sua receita) para amortizar a dívida.

Ao contrário, no período que o país (e o Estado) desfrutaram de um virtuoso ciclo de crescimento econômico, entre 2003 e 2008, durante os governos Lula, as receitas foram suficientemente abundantes para que o governo de Minas Gerais ignorasse o problema do pagamento dos serviços da dívida.

Isso vai mudar já a partir de 2008, com uma nova crise econômica internacional que, embora não tivesse efeitos imediatos no país (Lula disse que a crise não passava de uma “marolinha”) sinalizou as dificuldades que viriam para a arrecadação pública. Neste quadro, as autoridades financeiras se deram conta os encargos da dívida com a União, entre juros e correção, foram de 9,33% em 1998 para 684,25% em 2010, tornando a “dívida impagável”, como chegou a afirmar o ex-governador Aécio Neves.

De fato, passou a haver nesse começo de século uma forte ofensiva de governadores e prefeitos, tendo em vista a renegociação dos contratos em termos mais razoáveis. No governo Dilma, foram adotadas diversas medidas de mudança do indexador, alongamento de prazos e para atenuar o peso dos encargos, tais como as dispostas pelo PL 99/2013 e pelo Decreto 8.616 de 2106. Também no governo Temer, via a Lei Complementar nº 156 de 28/12/2016, houve alongamento, por mais 20 anos, do prazo para pagamento do saldo remanescente da dívida dos estados, redução da taxa de juros, suspensão do pagamento da dívida por seis meses e descontos para quando retomassem os pagamentos das parcelas.

Essas iniciativas, entretanto, são paliativas. Já a partir de 2016, com o agravamento da situação econômica e fiscal do país, governadores e prefeitos têm recorrido à justiça pleiteando a suspensão do pagamento dos juros e amortizações, e têm se saído vitoriosos. Entre eles, Minas Gerais.

Números da Subsecretaria do Tesouro Estadual, revelam que a dívida de Minas Gerias atingiu o montante de R$ 149,28 bilhões ao final do ano passado. Desse total, 92,85% referem-se a dívidas com a União e com instituições financeiras que têm a União como garantidora. Isso significa que o governo estadual deve ao governo federal R$ 138,62 bilhões, com encargos que representam mais R$ 700 milhões por mês e chegam a R$ 9 bilhões por anoiv.
A secretaria também informa que o pagamento das parcelas da dívida com a União está suspenso desde fevereiro de 2018, em função de liminares obtidas junto ao Supremo Tribunal Federal (STF) – pelo governo Pimentel e continuadas por Zema. Ou seja, é a própria crônica da morte anunciada. Quando voltar a pagar a dívida, o que acontecerá mais cedo ou mais tarde, o governo estadual terá que honrar todas as parcelas em atraso, com encargos acumulados e daquelas a vencer, o que pode inviabilizar o estado financeiramente.

O GOLPE DO CHOQUE DE GESTÃO — Os três mandatos tucanos em Minas tiveram início com a posse do atua deputado federal por Minas Gerais no comando do estado, em janeiro de 2003. Com mais de sete anos como governador e antes de completar seu segundo mandato, Aécio passou o cargo ao vice, Antônio Anastasia, em abril de 2010. Eleito governador, Anastasia o sucedeu a partir de 2011, tendo como vice o ex-deputado e presidente da Assembleia Legislativa de Minas Gerais (ALMG), Alberto Pinto Coelho, da coligação PSDB-PP. Este, por sua vez, herdou o cargo em abril de 2014, quando Anastasia desincompatibilizou-se para lançar-se candidato e eleger-se ao Senado.

O governador Aécio Neves (período 2003 a 2010), a pretexto de haver encontrado uma grave crise fiscal e administrativa, herdada da gestão anterior, Itamar Franco (1998 a 2002), propôs e colocou em execução um programa de governo denominado “Choque de Gestão” via o qual prometia a racionalização e otimização de processos, adoção de ferramentas de gestão do setor privado, modernização de sistemas, e uma ampla reestruturação do aparelho do Estado com o objetivo, conforme declarado, de superar o modelo burocrático de administração, melhorar a qualidade e reduzir os custos dos serviços públicos. O mentor do programa foi Antônio Anastasia, que deu continuidade à iniciativa quando foi eleito governador, em substituição ao atual deputado federal tucano.

Segundo a ex-secretária de Estado de Planejamento e Gestão, Renata Vilhena (2006)v, o “Choque de Gestão” não foi “uma simples reforma administrativa, mas um programa que apresenta uma singularidade”, sendo denominado pela autora como “reforma de segunda geração”, na qual se destacam três dimensões: ajuste à realidade, planejamento e inovação, estando a primeira voltada para a eliminação do deficit fiscal.

Logo em abril, no primeiro ano de sua posse, o governador Fernando Pimentel apresentou um amplo diagnóstico da situação do Estado de Minas Gerais. Cujo propósito era estabelecer o ponto de partida para as ações de governo e as prioridades estratégicas. O relatório, entretanto, tinha o condão de pôr a nu o saldo de 12 anos de governos tucanos no estado.

Entre as proezas tucanas, explica o professor Fabrício Oliveira, doutor em Economia pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) esta a contabilização como receita, e não como dívida, dos empréstimos contraídos por Aécio Neves para suprir deficit de caixa. Trata-se, segundo Fabrício, de um exercício de “Contabilidade Criativa” pela qual o governo tucano usou recursos de empréstimos, fundos públicos e de empresas estatais para maquiar a situação de quase insolvência de Minas Gerais, sem nunca, de fato, alcançar o propalado “deficit zero”. É também esta a explicação para a extinção do Funpemg (Fundo de Previdência do Estado de Minas Gerais) como forma de apropriação dos recursos do fundo para cobrir os deficits de caixavi.

A primeira característica forte do período tucano no estado é, neste sentido, a precarização dos instrumentos de gestão. Isso inclui a redução da participação estatal no controle acionário da COPASA, que passou a vender ações na Bolsa de Valores a partir de 2003vii; o leilão, pelo governo Temer em 2017, de três hidrelétricas da CEMIG localizadas no Triângulo Mineiro cujas concessões não foram renovadas porque o governador Antonio Anastasia não aderiu ao novo marco regulatório do setor elétrico, instituto pela presidenta Dilma Rousseff em 2012viii; o desvio de recursos da Saúde e da Educação (R$ 8 bilhões de cada pasta), que jamais tiveram seus mínimos constitucionais respeitados nos 12 anos de gestões tucanas; retenção de recursos da Fapemig (Fundação de Amparo à Pesquisa de Minas Gerais) estimados em cerca de R$ 580 milhões – volume equivalente a um ano e meio do orçamento da Fundação; o congelamento da carreira dos servidores públicos estaduais e o pagamento dos servidores da Educação abaixo do Piso Salarial Nacional, e por ai vai.

Noutras palavras e, paradoxalmente, o “Choque de gestão” liquidou de diversas formas a capacidade de gestão do estado e, como já vimos no capítulo sobre a dívida pública. Jamais alcançou algum equilíbrio econômico e, menos ainda, o “deficit zero”. O estado foi altamente deficitário durante todo o período dos governo do PSDB. “O ‘choque de gestão’ de Aécio Neves (PSDB), quando governador de Minas Gerais, não passou de uma jogada de marketing”, sentencia o professor Fabrício Oliveira.

Os tropeços econômicos impactam as áreas sociais. Como resultado desse amplo sucateamento dos recursos para a execução de políticas públicas, Fernando Pimentel encontrou um quadro bizarro que incluía, por exemplo, toneladas de medicamentos com data de validade ultrapassada, esquecidos em contêineres; mais de 3 mil obras paradas; R$ 10,5 bilhões em convênios da saúde não pagos pela gestão anterior; quase 80% das escolas da rede estadual em péssimo estado de funcionamento e conservação; aumento da criminalidade e sucateamento da frota de viaturas policiais, entre tantos outros.

Aliada a um crescimento pífio do PIB, dependente da extração de minério, a fórmula do Choque de Gestão não construiu alternativas econômicas para Minas Gerais, o que resultou em um estado falido, quebrado e com pequena arrecadação.

A PERDA DE PESO DO ICMS E LEI KANDIR – O Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) é um tributo estadual que incide sobre produtos de diferentes tipos, desde eletrodomésticos a chicletes, e que se aplica tanto a comercialização dentro do país como em bens importados. Em Minas Gerais, o ICMS responde por mais da metade do dinheiro que entra nos cofres públicos.

Em 2021, por exemplo, a arrecadação de impostos em Minas Gerais alcançou cerca de R$ 82,2 bilhões, montante 28,6% superior à arrecadação de 2020, quando o valor ficou em R$ 63,9 bilhões. Desses totais, em 2021, a arrecadação com o ICMS, atingiu R$ 66,6 bilhões, maior 28,6% que em 2020, quando o tributo gerou uma arrecadação de R$ 51,8 bilhões.

Apesar dessa performance espetacular, o ICMS vem tendo sua partipação na carga tributária total questionada por alguns estudos recentes. Nos últimos anos, entre os meios especializados, tem havido um debate importante sobre a relevância da participação do ICMS sobre a carga tributaria total. É o caso, por exemplo, dos economistas José Roberto Afonso, Melina Rocha Lukic e Kleber Pacheco de Castro, autores do estudo “ICMS: crise federativa e obsolescência”, de 2018.

De acordo com os economistas, nos últimos 30 anos a fatia do ICMS na carga tributária nacional total caiu de 24% para 20%xi. Esta redução, dizem os autores, vem sendo decisiva para o desequilíbrio fiscal e piora da arrecadação dos Estados que são quem arrecada o imposto. Uma das razões para esse fenômeno seria a gradual perda de importância que tanto a indústria quanto a agricultura têm enfrentado nas economias modernas, enquanto o setor de serviços, cuja contribuição na arrecadação do imposto é apenas indireta (tributação dos insumos) tornou-se majoritários na formação do PIB.

Segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), entre os anos 2000 e 2017, a participação do setor de serviços na formação do PIB nacional teria passado de 67,7% para 73,2%. No mesmo período, a participação da indústria foi de 26,7% para 21,5% do PIB.

Embora faça sentido, essa conclusão precisa ser ponderada. No período mais recente, a arrecadação do ICMS tem subindo empurrada pela alta nos preços do petróleo e dos combustíveis de modo geral (etanol, óleo diesel e gasolina), favorecendo diretamente o Brasil, já que a Petrobras pratica preços internacionais. O cenário global é favorável à continuidade desta tendência uma vez que eventos como a guerra entre Ucrânia e Rússia causam forte impacto sobre as cadeias produtivas, dificultando a chegada dos produtos ao destino e encarecendo os preços. Como resultado desse cenário, a arrecadação com o ICMS apresentou números recordes em 18 estados brasileiros em 2021.

Estes números robustos revelam a amplitude e profundidade dos estragos causados pela famigerada Lei Kandir (Lei Complementar 87, de 1996) sobre a arrecadação estadual e sobre a capacidade de oferta de serviços públicos. A Lei Kandir foi concebida com o propósito de estimular as exportações brasileiras e, para isso, isentou o ICMS das exportações de produtos primários e semielaborados, ou seja, não industrializados, afetando fortemente as receitas dos estados exportadores, como é o caso de Minas Gerais.

A lei previa a compensação, pela União, das perdas causadas por essa renúncia fiscal, o que somente ocorreu até 2003, segundo informações da Comissão Extraordinária de Acerto de Contas entre Minas e a União, criada pela Assembleia Legislativa de Minas Gerais (ALMG) para tratar deste tema. Ainda segundo a Comissão, o prejuízo acumulado por Minas Gerais (Estado e municípios exportadores) em quase duas décadas De renúncia fiscal seria equivalente a R$ 135 bilhões, valor praticamente igual ao total da dívida pública do Estado.

O impasse entre a União e os estados na negociação de uma compensação das perdas derivadas da Lei Kandir, só foi resolvido em 2020 quando foi formalizado um acordo, junto ao Supremo Tribunal Federal (STF), prevendo a destinação, até 2037, de cerca de R$ 8,7 bilhões ao estado, de um montante total de R$ 65,6 bilhões a todos os entes da Federação. Desnecessário notar que a quantia negociada foi muito distante do valor a que o Estado teria direito nos cálculos da comissão da ALMG.

MINAS E O PROJETO NACIONAL. Nas economias capitalistas, a riqueza social está diretamente relacionada à capacidade de produção e de consumo. É isso que os países levam em conta quando avaliam o desempenho do seu Produto Interno Bruto, o PIB. Publicado em 1953 pela primeira vez, o cálculo do PIB, criado pelo economista britânico Richard Stone, é a medida universal para que os países meçam o desempenho da sua economia, façam a comparação entre tempos diferentes e também entre o seu desempenho e o de outras nações.

Li em algum lugar que o PIB é favorecido a cada vez que uma pessoa liga seu carro. Isso significa produção e consumo. Se ela bater o carro e tiver gastos com mecânica e funilaria, melhor ainda. É mais consumo. Quanto maior o acidente melhor para o PIB. Naturalmente, essa contabilidade simplista não leva em conta os problemas sociais e os custos ambientais da produção e do consumo. Por isso mesmo, o conceito de PIB vem sendo substituído por um índice mais abrangente para avaliar a qualidade de vida: o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) que, além da variável econômica, considera também a longevidade e a escolaridade.

Ao relacionar educação, saúde e renda., o IDH se mostra mais sensível e mais capaz de dimensionar o grau de prosperidade de um povo em sentido amplo. Espera-se, por exemplo, que uma sociedade em que se vive mais e se passa mais tempo na escola, exista um ambiente mais saudável que nos lugares com menor expectativa de vida e escolaridade.

A partir dessas definições podemos entender que a competência ou capacidade de gestão dos governos estaduais não explica, por si, a dinâmica do estado. No Brasil, tanto a educação quanta saúde, e mesmo a produção de renda, são variáveis fortemente determinadas por políticas nacionais que impactam positiva ou negativamente, estados e municípios. Já vimos, por exemplo, como as situações de recessão econômica levam à retração das receitas estaduais e reduzem a capacidade de investimento do poder público. Assim, o desempenho dos estados depende de políticas de promoção do desenvolvimento que apenas o governo federal tem o condão da execução (como o controle da inflação, a política tributária ou o investimento em grandes obras de infraestrutura) e, por outro lado, naturalmente, da capacidade do governante de aproveitar e maximizar a janela de oportunidades abertas pelas políticas expansivas e atrair para seu estado os recursos que são colocados à disposição. Ou seja, a capacidade gestora do governante tende a ser complementar e terá pouco sucesso se o governo federal praticar políticas macroeconômicas contracionistas, como vem acontecendo no país desde 2016.

De fato, a situação de Minas nos últimos anos só foi mais tranquila, apresentando um período de crescimento mais contínuo, entre de 2003 a 2010, no governo Lula) – e isso apesar da oposição dos governos tucanos no estado. Já vimos o papel decisivo que o governador Antonio Anastasia cumpriu na privatização, pelo governo Temer em 2017, das usinas de energia São Simão, Jaguara e Miranda, todas da CEMIG.

No livro “Porque Dilma e Pimentel venceram as eleições em Minas”, de 2015, José Prata de Araújo faz um amplo levantamento dos efeitos positivos que as políticas públicas petistas possibilitaram no Estado: “Foram gerados em Minas nos governos Lula e Dilma 2 milhões de novos empregos de carteira assinada e a taxa de desemprego recuou de 10,6% para 4,2%. O salário mínimo passou de R$ 200,00 para R$ 724,00, com aumento real de 73%, o que beneciou a 5 milhões de trabalhadores mineiros, aposentados e ativos, dos setores público e privado. Cerca de 4,2 milhões de mineiros entraram para a classe média, com renda familiar acima de R$ 1.750,00. O Bolsa Família garantiu proteção social par 1,200 milhão de famílias, com pagamentos anuais da ordem de R$ 2 bilhões. O programa Minha Casa, Minha Vida garantiu moradias para 336 mil famílias, sendo que 200 mil já foram entregues e outras 136 mil foram contratadas. Os pagamentos da Previdência Social passaram de R$ 9,341 bilhões para R$ 38,556 bilhões, um crescimento real acima da inação de 87%, devido a ampliação do número de beneciários e com o aumento do mínimo de 2,400 milhões de beneciários que recebem o piso previdenciário. A taxa de crescimento do Estado acelerou de 2,17% para 3,34% 14ao ano. O Programa Mais Médicos garantiu 1.235 novos profissionais em dezenas de municípios. Na educação, 136 mil mineiros foram contemplados com o ProUni, 800 mil jovens tiveram acesso ao Pronatec, mais de 500 creches foram construídas ou estão em construção, além da implantação de novas universidades e escolas técnicas. Os recursos para a agricultura familiar (PRONAF) passaram de R$ 200 milhões para R$ 2,5 bilhões. Com o Programa de Aceleração do Crescimento – PAC, Minas recebeu centenas de obras de saneamento, trânsito, mobilidade urbana, urbanização, pavimentação, contenção de áreas de risco, etc”.

Faltou no estado um governo sintonizado com o aproveitamento e maximização das políticas sociais dos governos Lula e Dilma.

UM PROGRAMA DE GOVERNO PARA MINAS – Mais uma vez, temos oportunidade de tornar vitoriosa no estado uma proposta programática capaz de dar tratamento aos importantes desequilíbrios estruturais que emperram o pleno desenvolvimento de nosso estado e uma melhor distribuição das oportunidades de acesso a uma boa vida para mineiras e mineiros. Com Lula como candidato à presidência da República e Alexandre Kalil ao governo do estado será possível reestabelecer a sintonia entre as políticas do Estado e as da União. Entretanto, caberá ao segundo compreender e apresentar soluções adequadas para aquilo que é particularidade do Estado e que fornece o ponto de engate com as políticas nacionais.

Nessa perspetiva, é fundamental perceber centralidade do equacionamento da dívida pública estadual para o programa do governo, sob pena de naufrágio certo.

Em segundo lugar, é necessário apontar os instrumentos para vencer nossas fortes desigualdades regionais. Minas Gerais tem a terceira economia do Brasil, mas ocupa o 11º lugar no ranking nacional do PIB per capita. Esse fator aponta para uma baixa capacidade de arrecadação tributária na comparação com outros estados e, por consequência, baixa capacidade de promover um processo mais isonômico de desenvolvimento regional. Dai nossas fortes desigualdades inter e intra regiões. Se tomarmos, por exemplo, o PIB per capta do Triângulo Mineiro ou da Grande BH, estaremos entre os melhores índices da região sudeste. Mas, podemos estar entre os piores da região Nordeste se o termo de comparação for o PIB per capta do Alto Jequitinhonha ou do Norte de Minas. Esses desiquilíbrios ocorrem também dentro das regiões onde, em geral, as cidades polo apresentam forte concentração de oportunidades e serviços, gerando uma periferia empobrecida. Entre outros, é o caso da Região Metropolitana de Belo Horizonte onde são evidentes as desigualdades entre, por exemplo, a capital e municípios como Esmeraldas ou Ribeirão das Neves.

Finalmente, há que se considerar que nosso Estado é o maior do país em número de municípios, forçando a dispersão e encarecendo a prestação dos serviços públicos estaduais numa realidade em que a máquina pública, seja pelo lado dos equipamentos, seja pelo lado dos servidores, encontra-se fortemente sucateada. O desafio é gigantesco.

Referências

ARAUJO, J. Prata. Por que Dilma e Fernando Pimentel venceram as eleições em Minas. 2015.

OLIVEIRA, Fabrício. O choque de gestão em Minas Gerais : Políticas da gestão pública para o desenvolvimento. Belo Horizonte : UFMG, 2006

VILHENA, R.; MARTINS, H. F.; MARINI, C.; GUIMARÃES, T. B. O choque de gestão em Minas Gerais: políticas da gestão pública para o desenvolvimento. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2006.

 

Ivanir Corgosinho é sociologo

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