Tratamos, neste artigo, da evolução da legislação previdenciária nos últimos 16 anos, especialmente da organização e financiamento da previdência, que é o foco deste documento.
Lei Geral da Previdência do setor público
Até próximo do final da década de 1990, não havia no Brasil nenhuma uniformidade na previdência dos servidores das três esferas de governo – União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Cada um tinha o seu modelo específico. Neste sentido, a Lei 9.717/98 pode ser considerada uma espécie de Lei Geral da Previdência dos Servidores Públicos. Esta lei, dentre os seus principais pontos, previu o seguinte: a) os Regimes Próprios de Previdência – RPPS dariam cobertura exclusiva de servidores efetivos; b) contribuições previdenciárias só poderiam ser utilizadas para pagamentos de benefícios previdenciários (não mais para saúde e assistência social); c) cobertura de um número mínimo de segurados, ou seja, pequenos municípios ficaram vedados de criar previdência própria; d) vedação de convênios ou consórcios na previdência entre Estados e Municípios e entre Municípios; e) pleno acesso dos segurados às informações da previdência; f) a contribuição dos entes públicos para a previdência não poderá ser inferior ao valor da contribuição do servidor efetivo nem superior ao dobro desta contribuição; g) os entes públicos são responsáveis pela cobertura das insuficiências financeiras da previdência; h) a previdência dos servidores não pode conceder benefícios distintos do INSS, salvo disposição em contrário da Constituição Federal; i) o descumprimento da lei passaria a causar as seguintes sanções por parte da União aos municípios e estados: suspensão de transferências voluntárias; suspensão de empréstimos; suspensão de transferências referentes à compensação financeira.
As mudanças introduzidas pela Emenda Constitucional 20/1998
A Emenda Constitucional 20/1998 aprovou importantes mudanças no financiamento e organização da previdência dos servidores. Dentre as principais mudanças, podemos citar: a) a introdução na previdência pública do equilíbrio financeiro e atuarial, o que sinalizou para a transição da previdência dos servidores para um regime de capitalização; b) previdência dos servidores somente para servidores efetivos, passando os demais servidores – celetistas, comissionados, temporários – para o Regime Geral de Previdência (INSS), previsão já antecipada na Lei 9.717/98; c) regime de previdência de caráter contributivo, passando a aposentadoria a ser por tempo de contribuição e não mais por tempo de serviço; d) possibilidade de constituição de fundos de previdência; e) estabelecimento do teto do INSS para a previdência dos servidores, desde que os diversos entes públicos instituam regime de previdência complementar para os seus servidores efetivos (dispositivo regulamentado pela Lei Complementar 108/2001).
Portaria 4.992/1999 previu regime de capitalização ou financeiro
A Portaria 4.992/1999, um calhamaço com quase 40 páginas, regulamentou a Lei 9.717/1998, que chamamos de Lei Geral da Previdência dos Servidores Públicos. Ela detalha os aspectos legais, que vigoraram até 2008. Um detalhamento importante é sobre o modelo previdenciário que deveria ser adotado pelos Estados e Municípios. O Anexo 1 da referida Portaria previu: “Os regimes próprios de previdência social poderão adotar os seguintes regimes de financiamento: Regime Financeiro de Capitalização; e Regime Financeiro de Repartição Simples”.
A maioria dos municípios e Estados definiram pelo regime financeiro de financiamento da Previdência. A Portaria 4.992/1999 definiu este modelo: “Entende-se por regime financeiro de repartição simples aquele em que as contribuições pagas por todos os servidores e pela União, Estado, Distrito Federal ou Município, em um determinado período, deverão ser suficientes para pagar os benefícios decorrentes dos eventos ocorridos nesse período”. Este modelo legal vigorou até 2008, como veremos a seguir.
Em alguns Municípios se adotou o regime pleno de capitalização, que não era exigido legalmente. A Portaria 4.992/1999 definiu o modelo: “Entende-se por regime financeiro de capitalização aquele que possui uma estrutura técnica de forma que as contribuições pagas por todos os servidores e pela União, Estado, Distrito Federal ou Município, incorporando-se às reservas matemáticas, que são suficientes para manter o compromisso total do regime próprio de previdência social para com os participantes, sem que seja necessária a utilização de outros recursos, caso as premissas estabelecidas para o plano previdenciário se verifiquem”. Os poucos municípios que adotaram este modelo de capitalização estão com as finanças em frangalhos, como é o exemplo da rica Betim, em Minas Gerais.
Compensação financeira com o INSS
A Constituição Federal de 1988 garantiu: “Para efeito de aposentadoria, é assegurada a contagem recíproca do tempo de contribuição na administração pública e na atividade privada, rural e urbana, hipótese em que os diversos regimes de previdência social se compensarão financeiramente, segundo critérios estabelecidos em lei”. A averbação de tempo de serviço ou contribuição, em um país onde não existe de fato um regime geral de previdência, é fundamental para os servidores públicos, que podem averbar tempo trazido do setor privado ou de outro ente público. A migração é do setor privado para o setor público e inexpressiva em sentido contrário. Isso significa que a compensação financeira é fundamental para os municípios e Estados. Este dispositivo constitucional foi regulamentado pela Lei 9.796/1999, com retroatividade a outubro de 1988.
Certificado de Regularidade Previdenciária – CRP
O Certificado de Regularidade Previdenciária – CRP, instituído pelo Decreto nº 3.788, de 11 de abril de 2001, é o documento que atesta a adequação do regime de previdência social de Estado, Distrito Federal ou de Município ao disposto na legislação federal sobre a previdência dos servidores. O CRP será fornecido pela Secretaria de Políticas de Previdência Social – SPS, aos órgãos ou entidades da Administração Pública direta e indireta da União, por sistema informatizado, dispensada a assinatura manual ou aposição de carimbos. O CRP conterá numeração única e terá validade de 180 dias a contar da data de sua emissão. Atualmente o CRP está regulamentado pela Portaria 204/2008.
Os critérios para a emissão da CRP são muitos. A SPS, quando da emissão do CRP, examinará o cumprimento, pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, dos critérios e das exigências relativas aos Regimes Próprios de Previdência Social – RPPS: a) observância do caráter contributivo do RPPS, que será cumprido por meio de: fixação, em texto legal, de alíquotas de contribuição do ente, dos segurados ativos, dos segurados inativos e dos pensionistas; repasse integral dos valores das contribuições à unidade gestora do RPPS; retenção, pela unidade gestora do RPPS, dos valores devidos pelos segurados e pensionistas relativos aos benefícios e remunerações cujo pagamento esteja sob sua responsabilidade; pagamentos à unidade gestora do RPPS dos valores relativos a débitos de contribuições parceladas mediante acordo; b) observância do equilíbrio financeiro e atuarial, correspondente à implementação, em lei, atendidos os parâmetros estabelecidos pelas Normas de Atuária aplicáveis aos RPPS, do que segue: alíquotas de contribuição necessárias para a cobertura de seu plano de benefícios; plano de amortização ou a segregação de massas para equacionamento de seu déficit atuarial; c) cobertura exclusiva a servidores públicos titulares de cargos efetivos e a militares e seus respectivos dependentes; d) existência de apenas um RPPS e uma unidade gestora do respectivo regime em cada ente federativo; e) existência de colegiado ou instância de decisão em que seja garantida a representação dos segurados do RPPS; f) utilização de recursos previdenciários apenas para o pagamento de benefícios e para a taxa de administração do RPPS; g) não pagamento de benefícios mediante convênios, consórcios ou outra forma de associação entre Estados, entre Estados e Municípios e entre Municípios; h) pleno acesso dos segurados às informações relativas à gestão do RPPS; i) não inclusão nos benefícios, para efeito de percepção destes, de parcelas remuneratórias pagas em decorrência de local de trabalho, de função de confiança ou de cargo em comissão e do abono de permanência; j) manutenção de contas bancárias destinadas aos recursos financeiros do RPPS distintas das contas do tesouro do ente federativo; l) concessão de benefícios de acordo com a Lei nº 9.717, de 1998 e Lei nº 10.887, de 2004, observando-se ainda: os requisitos e critérios definidos em ato normativo do Ministério da Previdência Social – MPS que estabeleça os parâmetros gerais para concessão, cálculo e reajustamento dos benefícios; a limitação de concessão apenas dos seguintes benefícios: aposentadorias previstas na Constituição, pensão por morte, auxílio-doença, salário-maternidade, auxílio-reclusão e salário-família; limitação ao rol de dependentes previsto pelo INSS; m) atendimento, no prazo e na forma estipulados, de solicitação de documentos ou informações pelo MPS, em auditoria indireta, ou pelo Auditor Fiscal, em auditoria direta; n) elaboração de escrituração contábil de acordo com Plano de Contas definido por norma específica do MPS; o) observância dos seguintes limites de contribuição previdenciária ao RPPS: contribuição dos servidores ativos, inativos e dos pensionistas em alíquota não inferior à prevista para os servidores titulares de cargos efetivos da União; contribuição sobre os proventos dos inativos e sobre as pensões, incidente sobre a parcela que ultrapassar o limite máximo estabelecido para os benefícios do INSS, ou que ultrapassar o dobro desse limite, quando o beneficiário for portador de doença incapacitante, nas mesmas alíquotas aplicadas às remunerações dos servidores ativos do respectivo ente federativo; contribuição do ente não inferior ao valor da contribuição do servidor ativo nem superior ao dobro desta, além da cobertura de eventuais insuficiências financeiras do respectivo RPPS decorrentes do pagamento de benefícios previdenciários; p) aplicação dos recursos do RPPS no mercado financeiro e de capitais de acordo com as normas do Conselho Monetário Nacional; q) encaminhamento à SPS, dos documentos exigidos legalmente.
O CRP é um instrumento vigoroso que o governo federal conta para fazer valer, nos Estados e municípios, a legislação federal relativa aos regimes próprios de previdência dos servidores. Isso porque o CRP será exigido nos seguintes casos: a) realização de transferências voluntárias de recursos pela União, à exceção daquelas relativas às ações de educação, saúde e assistência social; b) celebração de acordos, contratos, convênios ou ajustes, bem como recebimento de empréstimos, financiamentos, avais e subvenções em geral de órgãos ou entidades da Administração direta e indireta da União; c) liberação de recursos de empréstimos e financiamentos por instituições financeiras federais; e d) pagamento dos valores devidos pelo Regime Geral de Previdência Social – RGPS, em razão da compensação previdenciária.
Emenda Constitucional 41/2003 e legislação regulamentadora
A Emenda Constitucional 41/2003, aprovou diversos dispositivos que repercutiram na organização e financiamento da previdência nos anos seguintes: a) o regime de previdência complementar será instituído por lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo, no que couber, por intermédio de entidades fechadas de previdência complementar, de natureza pública, que oferecerão aos respectivos participantes planos de benefícios somente na modalidade de contribuição definida; b) incidirá contribuição sobre os proventos de aposentadorias e pensões que superem o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social, com percentual igual ao estabelecido para os servidores titulares de cargos efetivos; c) os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão contribuição, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefício destes, cuja alíquota não será inferior à da contribuição dos servidores titulares de cargos efetivos da União.
A Lei 10.887/2004 regulamentou a Emenda Constitucional 41/2003, e modificou a organização e financiamento da previdência dos servidores públicos. Dentre os seus principais pontos, podemos destacar: a) fixou a alíquota de 11% de contribuição dos servidores federais ativos e aposentados e pensionistas (neste último caso sobre o valor que ultrapassar o teto do INSS); b) definição das parcelas que são excluídas e aquelas que estão incluídas na base de cálculo da contribuição previdenciária; c) a contribuição dos servidores ativos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não podem ser inferior à alíquota prevista para os servidores da União, que é de 11%, mesmo percentual válido para os aposentados e pensionistas (neste último caso também sobre o valor que ultrapassar o teto do INSS); d) a contribuição da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, aos regimes próprios de previdência social a que estejam vinculados seus servidores não poderá ser inferior ao valor da contribuição do servidor ativo (11%), nem superior ao dobro desta contribuição (22%); e) a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios são responsáveis pela cobertura de eventuais insuficiências financeiras do respectivo regime próprio, decorrentes do pagamento de benefícios previdenciários. Como parte da regulamentação da Emenda Constitucional 41/2003, o Ministério da Previdência editou, ainda, a Orientação Normativa número 3, de 12 de agosto de 2004. Ela foi reeditada duas vezes, e atualmente vale a Orientação Normativa SPS 02/2009.
Legislação de 2008 implantou a “segregação de massas”
No final de 2008, o Ministério da Previdência editou duas portarias que deram novo rumo à previdência dos servidores públicos de Estados e Municípios: Portaria 402/2008, que passou a regulamentar a Lei 9.717/1998, conhecida como Lei Geral da Previdência dos Servidores Públicos (revogando a Portaria 4.992/1999) e a Portaria 403//2008, que implantou o chamado modelo de previdência de “segregação de massas”. Nome horrível, ao vincular previdência ao termo segregação, sendo o nome correto é “separação de massas”. Como quase 10 entre 10 prefeitos e governadores não implantaram a capitalização plena da previdência, que era facultativa na legislação de 1999, o Ministério da Previdência adotou um modelo de capitalização mais gradual, admitindo a ‘separação de massas”, ou seja, os servidores admitidos até a aprovação da nova legislação ficariam no regime de repartição simples (fundo financeiro) e os novos servidores seriam conduzidos para um fundo previdenciário de capitalização (fundo previdenciário).
